协助人民政府从事征地补偿费用的管理如何理解

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  本案五被告人共同私分有关款项的事实清楚，证据确实、充分，控辩双方在诉讼过程中的主要争议在于对五被告人的主体身份和被私分款项性质的认识。本案审理过程中，围绕五被告人的主体身份和被私分款项的性质，合议庭对五被告人的行为定性形成以下两种意见：
  一
  种意见认为，五被告人的行为构成贪污罪。理由在于：《立法解释》规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征收、征用补偿费用的管理等行政管
  理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。土地征用补偿费用的管理，包括对国家征用土地后所发给土地补偿费、安置补助费
  以及地上附着物和青苗补偿费等费用的管理。本案所涉及的款项属于《立法解释》规定的土地征用补偿费用，五被告人在管理土地征用补偿费用的过程中，侵吞公共
  财物，其行为构成贪污罪。
  另
  一种意见认为，五被告人的行为构成职务侵占罪。理由在于：首先，协助政府从事行政管理工作，是指与国家事务和政府事务有关的公务，而不是指村民自治范围内
  的村集体事务。《立法解释》规定的侵占土地征用补偿费用以贪污罪定性的情形，应当包括两种情形：一种情形是征用公用地、生产路等土地后，发放给集体的土地
  补偿费用;另一种情形是征用村民土地，国家将土地征用款发放给村民，由村委会协助将款项分发给村民个人。本案分配款项虽然属于土地征用补偿款，但这部分分
  配款是占用村上便道、生产路、公用地的补偿款，属于政府给集体的分配款。这部分款一旦由镇政府支付给村民小组后就属于集体财产，而不是村民小组代镇政府发
  给村民的土地征地款。其次，这部分款已存于村民小组账户上，五被告人已不履行代发征地款的公务行为，而是保管村民小组补偿土地款，是行使村干部职权的
  行为，故五被告人利用担任村干部的职务便利，侵占村集体的财物，符合职务侵占罪的构成要件。
  对
  本案正确定性，必须首先对《立法解释》规定的“村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理等行政管理工作”有一个正确的理解。《立法解释》规
  定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：(一)救灾、抢
  险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征收、征用补偿费用的管理;
  (五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。”根据《立法解释》
  的规定，有关村基层组织人员只有在协助政府从事上述七项行政管理工作时才属于从事公务，才能以国家工作人员论。值得强调的是，在具体案件中，在认定村基层
  组织人员是否属于国家工作人员时，不能机械适用《立法解释》的上述规定，必须在实质上判断其行为是否体现政府的管理意志。
  我
  们认为，村民委员会等村基层组织人员利用职务便利非法占有土地征用补偿费用以贪污罪论处，必须符合以下条件：一是该人员系村基层组织人员;二是系在从事公
  务，即协助人民政府进行特定行政管理工作;三是利用职务便利侵吞了公共财产。本案五被告人均系Y村村委会千部，其所侵吞的款项来源于土地征用补偿费用，因
  而对其能否以贪污罪定罪的关键在于其行为是否符合上述后两个要件，即是否从事公务和利用职务便利侵吞了公共财物。
  (二)五被告人实施犯罪行为耐不属于依法协助人民政府从事行政管理工作
  实
  践中，村民委员会等村基层组织人员侵吞土地征用补偿费用的行为并非都认定为贪污行为。由于土地征用补偿费用在拨付和分配阶段性质不同，故准确认定协助人民
  政府进行土地征收补偿费用的管理阶段，是准确认定案件性质的前提。如果村干部是在协助人民政府进行土地征收补偿费用的管理阶段，侵吞了土地征收补偿费用，
  那么就符合《立法解释》的相关规定，构成犯罪的，应当以贪污罪论处;如果村干部并非在协助人民政府对土地征收补偿费用进行管理，此时，村干部并不具有从事
  协助政府进行行政管理的职权，并非从事公务，意味着其没有侵犯国家工作人员的职务廉洁性，在这个阶段，即使侵吞了土地征收补偿费用，也不能以贪污罪论处。
  土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经
  济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理……”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收
  耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”土地管理法实施条例第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地
  上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”由以上规定可知，土地征用补偿费用本质上是土地所有权由集体所有转为国家所有的利益补偿，一旦被
  征用方的损失依法得到填补，所有权转移的法律效果便已实现，针对土地征用补偿费进行管理的国家公权力的行使即告终止。因此，《立法解释》第四项所列的协助
  人民政府从事“土地征收、征用补偿费用的管理”的公务，应当限于协助政府核准、测算以及向因土地征用受损方发放补偿费用的环节。一旦补偿到位，来源于政府
  的补偿费用就转变为因出让集体土地所有权和个人土地使用权而获得的集体财产和个人财产，之后对该款项的处理属予村自治事务和个人财产处置。此时，村干部的
  协助政府管理土地征用补偿费用的公务职责也就相应终结。对此，2000年《**高人民检察院关于贯彻执行全国人民代表大会常务委员会关于(中华人民共和国刑
  法)第九十三条第二款的解释的通知》明确规定：“各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要根据《解释》
  和其他有关法律的规定，严格把握界限，准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作，并正确把握
  刑法第三百八十二条、第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪和第三百八十五条、第三百八十六条受贿罪的构成要件。对村民委员会等村基层组织人员
  从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。
  2018-07-13 16:25:21
• 144****9290 村干部在协助人民政府从事行政管理工作中，利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，收受财物数额达到相关规定的标准的，可构成受贿罪。
  《全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释》规定的“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作”，村干部应认定为“其他依照法律从事公务的人员”。具体工作如下：
  （一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；
  （二）社会捐助公益事业款物的管理；
  （三）国有土地的经营和管理；
  （四）土地征用补偿费用的管理；
  （五）代征、代缴税款；
  （六）有关计划生育、户籍、征兵工作；
  （七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。
  因此可以看出，只要村干部从事上述工作时收受贿赂则应认定为受贿罪，否则不应认定。 2018-07-13 16:24:10
• 131****4560
  
  2000年4月29日全国人大常委会九届第十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，以立法解释的形式对刑法规范中“其他依照法律从事公务”的含义进一步明确界限，规定：村民委员会等农村基层组织人员协助人民政府从事七种行政管理工作（包含“土地征用补偿费用的管理”），属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，即刑法意义上的“以国家工作人员论”，以此来确定对农村基层组织人员职务犯罪案件的处理问题。然而，在实际查处农村基层组织人员职务犯罪工作中，围绕犯罪主体和相关法律适用问题的争议，旧的问题解决了，新的问题又出现了。**突出的问题就是村民委员会等农村基层组织人员对土地征用补偿费用管理的性质如何理解产生了争议。因此，有必要对土地征用补偿费用管理的性质作进一步研究。
  
  。
  
  一、刑法九十三条第二款立法解释的适用
  
  
  　　如何确认村民委员会等村基层组织人员对土地征用补偿费用管理的性质，其前提是正确把握刑法第九十三条第二款及全国人大常委会的立法解释的精神，准确理解村民委员会组织法等有关法律、法规等规范性文件的精神。
  
  　　刑法九十三条对职务犯罪的主体“国家工作人员”的概念在比较详细的列举之后，在第二款采用了概括式的表述，即“其他依照法律从事公务的人员”以国家工作人员论。为了解决由于刑法关于“国家工作人员”概念概括式表述所导致的争议，全国人大常委会做出了明确的立法解释。该解释规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户口、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。”即村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的七种协助人民政府从事的行政管理工作，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动。按照村民委员会组织法第四条、第五条和第六条的规定，村民委员会的职能涵盖了公共事务，如协助乡镇的人民政府开展工作，管理本村的公共事务；村内自治范围内的公益事务，如兴办本村的村自治事务，为农村居民提供治安保卫、公共卫生等公共服务；村企业经营商业事务，如支持和组织村民依法开展各种形式的合作经营，从事生产服务和协调工作等方面。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。立法解释所列举的七项范围，实质是农村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。只有在从事七项范围内的事务，才存在依法从事公务的可能，才能成立以国家工作人员论的职务犯罪。所以，在确认涉及“土地征用补偿费用的管理”案件中，农村基层组织人员侵吞土地征用补偿费用是贪污还是职务侵占，其核心问题是农村基层组织人员对土地征用补偿费用管理的性质是否属于协助人民政府从事行政管理工作。
  
  二、对土地征用补偿费用管理的内涵
  
  
  　　按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定：征用耕地的补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。刑法九十三条第二款的立法解释第四项“土地征用补偿费用的管理”中的土地征用补偿费用就是指此三项费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村经济组织所有；地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。”由上可析，在此三项费用未分配前的管理行为属于协助人民政府从事的行政管理行为。但是，如果此三项费用依法处置后，对费用的管理行为应根据公务、自治事务、经营事务的不同来决定农村基层组织人员对土地征用补偿费用管理的性质。根据土地管理法实施条例第二十六条的规定，土地补偿费归农村经济组织所有，土地补偿费在分配入村财务帐后，即成为村集体财产，此时，农村基层组织人员对土地征用补偿费用管理的性质应属于自治或者经营事务，而非协助人民政府从事行政管理工作的公务。根据土地管理法实施条例第二十六条的规定，地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有，在分配后属于地上附着物和青苗的所有者自治，农村基层组织人员无权也无法管理。根据土地管理法实施条例第二十六条的规定，征地安置补助费用的处置主要分为三种：一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；三是不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。后两种在费用在处置后不涉及农村基层组织人员对土地征用补偿费用管理的问题。问题在于第一种情况，即需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，安置补助费在处置入村财务帐后，该安置补助费虽然处置在村财务帐上，但不属于村集体财产。此时，农村基层组织人员对该土地征用补偿费用管理的性质应属于协助人民政府从事的行政管理行为。
  
  三、结论：关键看是否有协助人民政府从事行政管理的行为
  
  
  　　土地征用补偿费用，即土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费在处置前，农村基层组织人员对土地征用补偿费用管理的性质应属于协助人民政府从事的行政管理行为，其侵吞土地征用补偿费用应以贪污罪定罪量刑。土地征用补偿费用在处置后，农村基层组织人员对土地补偿费管理的性质应属于自治或者经营事务，不属于协助人民政府从事的行政管理行为，其侵吞土地征用补偿费用应以职务侵占罪定罪量刑。农村基层组织人员对征地安置补助费用管理的性质，只有在“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”的情况下，属于协助人民政府从事的行政管理行为，其侵吞土地征用补偿费用应以贪污罪定罪量刑。
  
  　　上述分析是在村民委员会财务制度管理非常规范的情况下得出的结论。然而，现实生活中，几乎所有的村民委员会的财务制度管理相当混乱，具体表现为：对土地征用补偿费用未建立明细账，将土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费记在一起；分发给补偿对象的支出未建立明细账，把分发给土地补偿费对象、安置补助费对象和地上附着物与青苗的补偿费对象的支出记在一起。村民委员会的领导班子往往就是利用村级财务制度管理混乱，账目不健全，巧立各种名目，侵吞土地征用补偿费用。因此，对出现上述现象，可以认定村民委员会对土地征用补偿费用，即土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费未作处置，土地征用补偿费用的管理处于处置前的状态。此时，农村基层组织人员对土地征用补偿费用管理的性质应属于协助人民政府从事的行政管理行为，其侵吞土地征用补偿费用应以贪污罪定罪量刑。 2018-07-13 16:23:47
• 146****2171 协助政府管理行政事务的特征
  一是被协助的主体只能是政府机关而不是其他权力机关。村民委员会成员和村其他基层组织
  人员，当然可以协助其他国家机关管理某些事务，但其他国家机关，如国家权力机关、审判机关或检察机关委托村民委员会成员或其他村基层组织人员管理某些具有
  国家性质的事务时，应适用“受委派从事公务活动”的规定，不能按“其他依照法律从事公务活动”的人员论。
  二是协助处理的行政事务的范围，只限于法律的明确规定，不能随意扩大或缩小。全国人大常委对《刑法》第93条二款解释中规定：村民委员会等村基层组织种人员协助政府从事下列行政管理工作，属于刑法93条第二款规定的“其他依照法律规定从事公务的人员”：
  一）救灾、抢险、防讯、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理。
  二）社会捐助款物的管理。
  三）国有土地的经营和管理。
  四）土地征用补偿费用的管理。
  五）代征、代缴税款。
  六）有关计划生育、户籍、征兵工作。
  七）协助人民政府从事的其他行政政工作。
  协助管理上述事务以外的其他事务，不应该适用“依照法律从事公务活动”的规定。
  三是协助管理政府事务应具有一定的权利，协助者对所协助管理的事务具有相应的实体或者
  程序上的处分权，否则就无所谓利用职务上的便利条件，而这种对事务的实际处分权力，也来自于法律对村民委员会委员和村其他基层组织成员这种职务的规定，而
  不是国家或者其他行政机关的临时授予。
  四是协助政府管理的事务，由于源于村民委员会成员和村基层组织成员这种职务本身，与受政府临时指派而管理的临时事务相比，具有规律性和可预见性。（如协助政府抗洪、抢险等事务，根据自然气候的变化规律而产生）。 2018-07-13 16:23:22