什么是出让土地使用权? 国有土地出让是什么意思

• 153****3577 根据《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖三种方式。
  协议出让土地使用权是指土地使用者在用地申请经有关部门批准后，与土地行政主管部门协商地价、用地年限、面积、付款方式和时间、用地条件等事项，在双方达成一致意见的前提下，签订出让合同，受让方按合同约定支付土地出让金，取得土地使用权。
  这种方式经常用在土地使用者向政府提出用地要求，且要求地块没有竞争者的场合，主要适用于工业项目和国家鼓励产业的项目用地。
  协议出让金的确定不是竞争的结果，而是谈判的结果。 招标出让土地使用权是政府对某块土地有了明确的开发意图和规划条件后，在市场中寻求一个有利于实现政府开发计划的开发者而采取的一种方式，这种方式要求在规定的期限内，符合规定的单位和个人以书面形式提出开发愿望，经政府选择后，确定将土地使用权出让给某个开发者。
  在这种方式中，投标者有多个，有一定程度的竞争机制。政府选择中标者时，不但考虑投标价，而且考虑投标者对实施这块土地开发是否有利。 拍卖土地使用权是指政府对某块土地有了明确的规划条件后，在指定的时间、地点，组织符合条件的有意受让人到场，对出让使用权的土地公开叫价竞投，按“出价**高者得”的原则确定受让人的一种方式。
  这种方式主要用于竞争激烈的某类或某块用地。 2019-05-25 22:14:40
• 146****2235 1）划拨土地是国家在实行土地出让制度前实行的由政府部门批准、在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。房改房、公管房及经济适用房等所用土地都属于划拨性质。
  （2）出让土地则是指开发商以有偿的方式取得土地，并向国土资源部门支付土地出让金，这样的土地具有使用年限。开发商卖的商品房就是属于出让性质。
  划拨土地与出让土地的主要区别：
  （3）划拨土地证在买卖房屋时要缴纳房屋价格1％的土地出让金（每买卖一次都要缴纳），出让土地证就不会出现土地出让金。
  （4）划拨土地证没有具体的使用年限，出让土地证有使用年限，住宅70年，商业50年。 2019-05-25 22:14:36
• 151****3158 有土地出让是指：国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
  
  出让范围：
  
  国土资源部土地利用管理司负责人指出，以下六类土地必须纳入招标拍卖挂牌范围：
  
  供应经营性用地以及有竞争要求的工业用地；其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；划拨土地使用权改变用途，
  
  《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形 2019-05-25 22:14:32
• 138****5202 国有土地使用权出让合同作为公法私法化的产物，兼具行政性和契约性双重特征，被定性为行政协议。国有土地使用权出让合同在效力审查区别于普通民商事合同。在适用法律方面，应当优先适用行政法律规范、行政诉讼法，补充适用民事法律规范。因此，国有土地使用权出让合同无效主要包括两大情形，第一，合同因重大且明显违法而被确认无效，包括：主体、程序、内容及标的的重大且明显违法；第二，合同因存在《民法总则》、《合同法》等规定的合同无效情形而被确认无效。
  
  
  
  
  
  一、问题的提出
  
  国有土地使用权出让合同是市、县人民政府土地行政主管部门将一定期限的国有土地使用权出让给国有土地使用权人使用，国有土地使用权权人支付土地出让金的合同。笔者查询了近年来各地人民法院有关国有土地使用权出让合同效力的案例近十件（如图表5-1）。
  
  
  
  
  通过对这几个案件的梳理，笔者发现同样是国有土地出让合同的效力案由，不同法院的审理依据和裁判结果上大相径庭。归纳起来，存在以下几个问题：
  
  1.国有土地使用权出让合同到底属于民事合同还是行政协议。从图表（5-1）中，我们可以发现，国有土地使用权出让合同有依照民事案由适用民事诉讼程序的，也有依照行政案由适用行政诉讼程序。不同的诉讼程序对在适用法律、效力审查规则方面存在很大的不同。
  
  2.国有土地使用权出让合同效力审查如何适用法律，即行政法律法规优先适用还是民事法律法规优先适用的问题。民事庭法官与行政庭法官适用法律不尽相同，举例来说：
  
  （1）将行政法律法规作为民事法律规范的引致规范，从而判断合同效力。在“襄阳大龙绿色食品有限公司因与湖北汉川经济开发区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷一案”中，孝感中院认为：“《合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。本案中，涉案土地性质至今仍为农村集体所有土地，襄阳公司意在涉案土地上进行建设，违反了《土地管理法》第四十三条的强制性规定，应当认定《合同书》无效。” 2019-05-25 22:14:27
• 137****5668 北京市第四中级人民法院党组成员、副院长 程琥
  
  当前通过与行政相对方在平等协商基础上签订行政协议，以实现行政目标和公共利益是一种重要政府治理方式。为此，有必要以行政协议重新审视国有土地使用权出让合同定位。
  
  
  一、行政协议在处理国有土地使用权出让合同案件中的独特优势
  
  
  新行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。行政协议又称为行政合同，是一种兼具行政性与合同性双重属性的合同类型，是新行政诉讼法中明确规定的一种新类型案件。当前理论界和实务界对国有土地使用权出让合同的性质观点不一：一种观点认为其系民事合同，应当纳入民事案件管辖范围，作为民事案件处理；另一种观点则认为其本质上属行政合同，应当纳入行政诉讼受案范围，作为行政案件处理。对于上述两种观点，如何定性的关键在于哪种定性更符合行政规律和政府职能转变总体趋势。总体而言，行政协议具有民事合同不可替代的独特优势和价值，把国有土地出让合同定性为行政协议更符合此类合同本质属性。
  1.签订国有土地出让合同目的在于实现行政目标。
  在我国，土地资源属于稀缺资源，国家对土地资源实行限制和管理，从而土地权利行使符合公共利益要求。根据城市房地产管理法第十条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”国家对出让土地使用权用于房地产开发的，实行总量控制和宏观调控，采取下达控制指标和对出让土地使用权总面积方案进行审批的方式。实现行政目标始终贯穿于国有土地使用权出让合同的签订、履行过程之中，国土资源管理部门有权依法对合同履行情况进行指导、监督、检查，一旦发现受让方不按照行政目的要求履行合同，有权依法纠正，并可以根据情节给予其警告、罚款直至无偿收回国有土地使用权等行政处罚。虽然国有土地使用权受让方通过出让合同实现其民事目的，但是必须首先满足行政目标要求。
  2.国有土地出让合同的合同属性完全体现在行政协议中。
  行政协议的合同属性决定了在行政协议签订、履行过程中必须按照合同法的要求实现合同平等保护。国有土地使用权出让合同作为行政协议，在合同签订履行过程中完全彰显合同法的价值要求，充分保障出让方与受让方平等协商和意思自治。合同法的价值要求完全体现在行政协议中，行政协议也完全涵盖了民事合同的功能和价值，这恰恰是行政协议的独特优势和价值所在。
  3.国有土地出让合同的行政属性必然要求强化对行政权监督。
  国有土地出让合同定位为民事合同或者行政协议，主要差异并不在于合同订立过程，主要在合同履行以及出现争议后的救济途径上。事实上，谁都不能否认土地管理部门代表国家作为土地使用权出让方，在合同中具有双重身份，既是土地使用权出让方、合同当事一方，又是行政机关、监督方。而受让方在合同中也具有双重角色，既是合同当事一方，又是行政管理相对人。实践中，由于土地管理部门在出让合同中的双重地位和角色，很容易出现角色混同或者错位，从而滥用行政权侵害合同受让方的合法权益。而把国有土地出让合同定性为行政协议，恰恰反映了国有土地出让合同的行政属性，目的不仅仅在于维护行政优益权，更在于要强化对行政优益权的监督，特别是将此类案件纳入司法审查范围，这样才能真正实现合同当事人平等地位和平等保护，而这恰恰是民事合同无法实现的。事实证明，当前大量涉及地方重大利益之争的土地出让合同，一旦作为民事合同非但不能实现平等保护合同当事人目的，却因地方保护和行政干预为地方政府违法行为背书。
  4.行政协议案件司法审查能有效防范土地出让权滥用。
  实践中，作为土地出让方的政府或者土地管理部门形式上以民事上的解除合同来行使收回土地使用权行为，实质上却行使了行政处罚权，而又以民事合同为由规避可能出现的行政复议、行政诉讼，让当事人很难获得行政或者司法救济，这不符合法治政府要求。因此，把国有土地使用权出让合同作为民事合同的观点，仅仅从合同形式角度追求意思自治和违约责任承担，并没有真正从实质上关注如何监督政府或者土地管理部门的行政权、保障土地受让方合法权益，从而让土地受让方免于陷入不利境地。而一旦作为行政协议案件则可以纳入行政诉讼受案范围，通过司法审查纠正违法行政行为，有助于促进依法行政。
  
  二、当前推动国有土地使用权出让合同案件理性归位的基本思路
  
  
  把国有土地使用权出让合同定性为行政协议完全是顺势而为，符合政府职能转变总体趋势和行政规律，有利于当事人合法权益保障和行政审判工作健康发展。
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  1.尽快清理与新行政诉讼法规定不一致的有关司法解释和司法政策。
  
  新行政诉讼法已经把行政协议案件作为一种新的案件类型规定下来，原国家土地管理局1997年发布的《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》也明确规定，收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为。因此，国有土地使用权出让合同作为行政协议有明确法律依据，相关司法解释和司法文件应当尽快把法律适用标准统一到新行政诉讼法规定上来，避免各行其是和打乱仗。
  
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  2.尽快实现国有土地使用权出让合同案件统一归口审理。
  
  在1990年10月1日行政诉讼法实施后，全国法院行政审判部门审理了大量国有土地出让合同案件，积累了大量审判经验和锻炼成长了一批专业审判队伍。新行政诉讼法实施后，一些地方法院按照新行政诉讼法规定，已经受理和审理了包括国有土地使用权出让合同在内的大量行政协议案件，积累了较为丰富审判经验。对于国有土地使用权出让合同案件，尽管当前有一些法院把国有土地出让合同案件按行政协议案件审判，仍然有部分法院作为民事合同案件审理，导致此类案件审理依据、适用规则和审判结果不一致，出现同案不同判，不利于化解矛盾，也影响法院司法权威和司法公信。因此，当前亟待按照新行政诉讼法规定，及时对与新行政诉讼法规定不一致的有关司法解释和司法政策进行修订或者废止。
  2019-05-25 22:14:22