魏莉华：如何理解农村宅基地“三权分置”和管理中的突出问题

作者：魏莉华（自然资源部 法规司）

来源：中国乡村发现网，魏莉华等著《新土地管理法学习读本》

一、如何理解农村宅基地“三权分置”

2018年中央明确提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”政策。

2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。同时，再次明确：“维护进城农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城农民依法自愿有偿转让上述权益”。在2018年的国务院《政府工作报告》中，也明确提出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革”。可以说，正式开启了宅基地“三权分置”新时代。

回顾党的十八大以来中央的宅基地改革政策，经历了从推进农民住房财产权抵押、担保、转让，到完善农民的住房保障机制，再到盘活农村闲置房屋发展休闲农业和乡村旅游，支持引导进城农民依法自愿有偿转让，后到探索宅基地“三权分置”改革，促进乡村振兴。这一系列改革举措，充分体现了党中央对农户宅基地用益物权的维护，对盘活闲置宅基地和闲置农房，增加农民的土地财产性收入的高度重视。准确领会和把握中央精神和要求，对做好宅基地“三权分置”改革至关重要。

我国宅基地“三权分置”改革具备一定的法理基础。

（1）宅基地所有权的法律规定，主要体现在对宅基地所有权的归属、权能、行使主体以及相关限制等方面。一是关于宅基地所有权的归属，《宪法》第十条和原《土地管理法》第八条明确，宅基地属于农民集体所有，由县级人民政府登记造册，核发证书；二是关于宅基地所有权的行使主体，《物权法》第六十条和原《土地管理法》第十条明确为三类主体，分别为乡（镇）、村和村民小组农民集体；三是关于法律对行使宅基地所有权的限制，主要体现在宅基地可以依法被征收。《宪法》第十条、《物权法》第四十二条和原《土地管理法》第六十五条都对此做了规定。总的来看，法律对宅基地所有权的规定还是比较全面和系统的。但是对所有权人的代表，以及所有权人如何行使所有权等方面的规定，还比较笼统。

（2）与宅基地资格权相关的法律规定，主要体现在宅基地取得资格上。虽然“资格权”的概念是2018年中央一号文件首次提出的，相关法律法规中尚未有该提法和相关规定，但是对与资格权相关的宅基地取得资格，还是有法律规定的。法律规定，只有本集体经济组织成员才有资格取得宅基地；宅基地实行一户一宅，面积不得超过规定面积；宅基地的取得必须经过审批。另外，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；宅基地因自然灾害等原因灭失的，可以重新申请。

（3）关于宅基地使用权的法律规定，主要体现在对权能、转让、抵押等方面的规定上。关于宅基地使用权的权能，法律规定，宅基地使用权包括占有和使用的权利，但没有明确其收益权；关于宅基地使用权的抵押，法律明确，宅基地使用权不能抵押，但是宅基地上的房屋可以抵押。就是说，宅基地上的房屋可以抵押；关于宅基地使用权的转让，法律明确，宅基地使用权不得转让或出租；关于宅基地的继承，法律规定，宅基地本身不能继承，但是宅基地上的房屋可以继承。由此可见，《物权法》和《土地管理法》对宅基地的使用权限制较多，核心在于保障农民的基本居住权利，维护农村社会稳定等。但在实践中也制约了农民土地财产权益的实现。

二、农村宅基地管理中的突出问题

现行农村宅基地管理制度随着我国社会主义革命、建设和改革开放进程而不断调整和变化，它的核心制度在保障农村村民基本居住权利、维护农村社会稳定等方面发挥了积极作用。但是，随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为人民对美好生活的需求与不平衡不充分发展之间的矛盾，特别是在农村。乡村振兴战略的提出，要求进一步体现宅基地使用权的财产权属性，利用好闲置农房发展乡村旅游等事业，需要对宅基地权利制度进一步完善，宅基地所有权、资格权和使用权进行分置，打破城乡二元结构，促进农民增收，促进乡村振兴。原有宅基地管理制度越来越不适应时代发展的需要，诸多问题也越来越突出，主要有以下问题。

（一）宅基地所有权虚置

宅基地管理制度的基础在于维护农民集体土地所有权。宅基地所有权属集体。但事实上，管理上地方政府处于绝对主导地位，私下交易的收益主要归农户，导致宅基地的集体所有权被虚置，不利于所有权的落实。因此，宅基地“三权分置”强调落实宅基地的集体所有权，保护集体权益，特别是流转的收益分配，在宅基地征收补偿费用的分配等方面，要落实集体所有权。

（二）实行“一户一宅”的宅基地保障制度难度不断加大

在城乡建设用地扩展边界外的传统农区，能够继续实行“一户一宅”的宅基地分配制度。而在经济发展较快、人均耕地少、第二和第三产业比较发达的地区，新增建设用地供需矛盾突出，通过分配单宗宅基地以保障农民居住权益的难度日益加大，“一户一宅”制度难以为继。主要是因为，这些地区的地方政府严格控制新增宅基地占用耕地，并通常以保护耕地资源为由头来获取建设用地指标，忽视了农民的居住需求。

一方面，控制新批宅基地指标或者不再新批宅基地，需要建房的农民无法获得宅基地。一些地方甚至8~10年未批放宅基地，农民合法宅基地用地申请得不到批准，基本居住权得不到保障。2013年河北省国土资源厅和河北省社科院的联合调查发现，多年来河北省绝大部分地方农村宅基地审批基本处于停滞状态，一些地方甚至十几年没有批过宅基地。除河北外，全国其他地区如浙江省湖州市南浔区、广东省东莞市、陕西省高陵县等众多市（县、区），实施新一轮土地利用总体规划后未再批准农村新宅基地。在停止批地的情况下，农村新增宅基地需求一般通过盘活闲置宅基地和村内空闲地解决，但由于回收利用难度大、周期长，相当一部分农民的合法权益得不到保障。

另一方面，全国普遍存在以增减挂钩政策为抓手，进行村庄大型集并，甚至让农民“上楼”的现象。这给农民的生产和生活带来了极大的不便，如不能养鸡、养牛，粮食、农具无地存放等。为解决农民的居住问题，新《土地管理法》在“一户一宅”的基础上，增加了“户有所居”的规定，明确在“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。

（三）一户多宅和超标准建房普遍存在

现行宅基地审批制度环节过多、周期长，不适应农民建房随时性和零散性的特征，致使建房户边报边建、未批先用、乱占滥用等现象时有发生。同时，由于历史、文化、自然形成、继承或建新未拆旧等多种原因，农村一户多宅、“空心村”、空置住宅、超标准占地等问题依然存在，在个别地方还相当突出。据原国土资源部的调查，村内空闲地、闲置宅基地和空置住宅用地总面积占居民点用地总面积的9%，“空心村”土地面积占居民点用地总面积的3.44%。2012年，致公党在广西的调查发现，广西北流市平均每个行政村闲置量约为73亩，据此估算，北流市农村建设用地闲置量超过2万亩，而广西全自治区因宅基地闲置造成的土地浪费量可能接近200万亩。有关专家对山东典型村庄的调查表明，空心村整治潜力在46%~54%之间，其中可增加耕地 13%~15%。据此估算，全国空心村土地整治潜力在1.14亿亩左右。从“三块地”改革中初的15个宅基地试点地区来看，一户多宅的户数占比在18%~40%之间，宅基地超标准情况普遍存在，较多地区占比在60%以上。宅基地紧缺与闲置浪费并存，农村宅基地退出潜力大。

（四）农村占地规模不断扩大，闲置浪费严重

农村宅基地取得无价，退出无价，导致农村宅基地利用粗放问题严重。据自然资源部2018年4月至6月的调研情况，从调研数据较为齐全的16个省份来看，闲置宅基地（含闲置农房）约860万宗，占比6.32%。同时，各地情况差异较大，闲置率的为13.17%，的为0.94%。在闲置的宅基地和农房中，按户籍情况分，宅基地对应户籍人口已全部迁出本集体的约占15.6%；宅基地对应的户籍人口仍在本集体的约占84.4%。按地上建筑分，无建筑物的约占16.4%；有建筑物，但农房已不符合安全标准，不适宜居住的约占26.2%；有建筑且可以居住的约占57.4%。按闲置时间分，近一年原户主未在此居住的约占35.3%；原户主未在此居住达1~3年的约占28.8%；原户主未在此居住达三年以上的约占35.9%。

一方面，对宅基地总规模缺乏有效监控，农村宅基地新增需求不断增加，存量宅基地盘活利用不足。据自然资源部地籍变更数据显示，2016年全国建设用地3909.52万公顷（58642.80万亩），其中，国有建设用地1776.41万公顷（26646.15万亩），集体建设用地 2133.11万公顷（31996.65万亩），集体建设用地是国有建设用地的1.2倍。在集体建设用地中，村庄建设用地1751.52万公顷（26272.80万亩），占82%。按照实践中比较认可的宅基地面积占村庄建设用地的比例在70%左右计算，全国宅基地面积约为1226.06万公顷（18390.90万亩）。由此计算出，2016年全国农村人均宅基地面积为204㎡/人，明显超过大部分省市规定的人均宅基地面积120㎡/人的控制标准。同时，从近年来村庄建设用地的总量变化看，2016年全国农村人口比2009年减少9965万人，而村庄建设用地却比2009年增加23.16万公顷（347.40万亩）。人减地不减，形成了相当数量的闲置宅基地，土地利用效率降低。

另一方面，部分地区农村宅基地布局散乱，农民建房无序，占用承包地、耕地和公路交通沿线建房等违法现象较为普遍。据不完全统计，2009-2017年，全国宅基地违法用地43.92万宗，面积92.66万亩，耕地面积44.89万亩，分别占全部违法宗数、面积、耕地面积的43.23%、11.06%、15.30%。其中，2015-2017年宅基地违法明显增加，面积每年比上一年递增30%以上。此外，部分农民工在城镇购买了住房，依然保留着农村的宅基地，他们既占有农村宅基地、又拥有城镇住房，形成农村和城市双重占地、一户多房的新局面，而且呈发展趋势。2017年国家土地督察南京局对苏皖浙3省7个县（市）进行了实地调研，7县（市）现有长期空闲宅基地11.72万宗、占地面积6.25万亩，分别占宅基地总宗数、总面积的7.2%、8.3%,人口外流的欠发达地区和较为偏远的村庄空置现象更为严重。

（五）大量超标准和闲置的宅基地缺乏有效退出机制

一是宅基地退出的程序和补偿标准缺乏具体规定。我国现行法律在关于宅基地退出的规定上，只有1998年《土地管理法》第六十五条规定了三种情形（乡镇村公共设施和公益事业建设需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的；因撤销、迁移等原因而停止使用的）可以由农村集体经济组织报原批准人民政府批准后，收回土地使用权，并予以适当补偿。但宅基地收回政策过于原则性，收回程序和补偿标准缺乏具体规定，可操作性不强。

二是国家缺乏配套政策，导致农民退出宅基地意愿不高。虽然各地以土地整治、城乡建设用地增减挂钩、宅基地置换为平台，积极开展宅基地退出和补偿试点，但由于国家层面缺乏相关配套政策与规范，农民宅基地退出积极性不高。有研究认为，农村社会保障体系尚未充分建立，而城镇住房保障体系覆盖不到，这是农民宅基地退出意愿低的重要原因之一。

（六）宅地基的财产权益难以实现

宅基地使用权属于用益物权，一般用益物权有占有权、使用权、收益权，目前在农民宅基地的权利中，占有和使用的权利已经得到了充分体现，但收益权未能充分显现。现行《土地管理法》《担保法》 《物权法》等，对于宅基地的抵押、担保有明确禁止条款。宅基地被实际赋予的权能不足，导致一方面宅基地不能进入土地市场进行转让和流转，不利于农民财产权的实现；另一方面，在征地中农民宅基地的土地利益得不到分享，无法参与增值收益分配。宅基地用益物权保障不足。

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